中國(guó)的水出了什么問(wèn)題？水問(wèn)題的影響是什么？應(yīng)怎樣面對(duì)和解決中國(guó)的水問(wèn)題？不同的人群，基于不同的利益和價(jià)值取向，有著不同的思考。

水問(wèn)題：生存安全、生態(tài)安全，以及，經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)家安全

水問(wèn)題，或稱(chēng)“水危機(jī)”，首先影響到民生與生態(tài)，其次，也危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全。

對(duì)民生而言，水問(wèn)題的嚴(yán)重第一在于污染。其中最為嚴(yán)重的是水體內(nèi)含極難自然降解的持久性有機(jī)污染物——如重金屬、石油類(lèi)物質(zhì)及其他有毒有害物質(zhì)，其次為水體的溶解氧氣水平低，大腸桿菌等含量高、及有血吸蟲(chóng)卵等。

水體污染直接危及人的生命、健康，可能致癌、致肝、腎、胃、腸等臟器及心血管疾病，致神經(jīng)系統(tǒng)、生殖系統(tǒng)損害；對(duì)胎兒、嬰兒、兒童則更會(huì)影響發(fā)育，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致成長(zhǎng)缺陷、智商下降和弱智。

衛(wèi)生部、水利部稱(chēng)：中國(guó)有3億多人喝不上干凈水，在46個(gè)重點(diǎn)城市中，45.6%水質(zhì)較差（zhidao.baidu.com/question/319976015.html 2011-10-2），特別是國(guó)家的生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)改變后，自來(lái)水、桶裝水的潔凈問(wèn)題、水質(zhì)問(wèn)題，常為人們關(guān)注。

水問(wèn)題的嚴(yán)重第二在于可用水的匱乏。近年來(lái)，不但傳媒不斷報(bào)道干旱致相當(dāng)多的農(nóng)村人、畜缺水，城市缺水的問(wèn)題也日益顯現(xiàn)。據(jù)稱(chēng)，水利部統(tǒng)計(jì)：在全國(guó)669座城市中，400座供水不足，110座嚴(yán)重缺水；32個(gè)百萬(wàn)人口以上的特大城市中，30個(gè)長(zhǎng)期受缺水困擾；14個(gè)沿海開(kāi)放城市中，9個(gè)嚴(yán)重缺水。

水污染和可用水缺乏相互關(guān)聯(lián)，交互影響。水是可再生資源，地下水通過(guò)天然的泉眼和人工汲取后，與地表水同樣蒸發(fā)，再通過(guò)雨雪降至地面，滲入地下，或進(jìn)入江河湖海；人類(lèi)和動(dòng)植物在這種自然的循環(huán)中得到生存所必須的水；生態(tài)也由此得到涵養(yǎng)。過(guò)度的水電開(kāi)發(fā)，引流筑壩，造成天然河流斷流（《聚焦水流困局之二：建在地質(zhì)斷裂帶上的水電站》、《聚焦水流困局之三：揭開(kāi)“跑馬圈水”背后的秘密》，央視二頻道《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》，2011年8月2日、3日）；侵占濕地、河床，圍湖造田、造地，又使天然的水面銳減；城市、工業(yè)區(qū)、高速路等過(guò)多的水泥地面阻斷水的自然循環(huán)，加之氣候變化，降水量減少，冰川消融，這些，都造成了可用水的減少。而大量住宅樓的修建和生活方式的改變，自來(lái)水進(jìn)入每戶(hù)的廚房和洗衣機(jī)、抽水馬桶、家庭淋浴設(shè)施的普遍使用，以及大量的城市景觀、綠地（主要是引入非本地植物，需要大量的人工澆灌）用水、高爾夫、人造滑雪場(chǎng)、私人游泳池等奢侈用水（《聚焦水流困局之五：揭秘高爾夫球場(chǎng)的“吸水黑洞”》、《聚焦水流困局之六：大連高爾夫球場(chǎng)用城市飲用水澆地》，央視二頻道《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》2011年8月5日、6日)，以及使用量劇增的工礦業(yè)用水，又造成水的需用量增加。

當(dāng)水的自然循環(huán)被阻斷時(shí)，還有一些循環(huán)被改變了——糞便原本是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的肥料，現(xiàn)在卻進(jìn)入“污水”，成為須付出極大代價(jià)處理的“廢物”；本來(lái)會(huì)滲入地下的雨（雪）水，經(jīng)水泥地面阻隔，只能進(jìn)入污水井，既減少了一般農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水，又加大了待處理“污水”的數(shù)量；替代糞便等使用的化肥最終也加重了水的污染；經(jīng)過(guò)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及高爾夫球場(chǎng)使用的水，都成了不經(jīng)處理就無(wú)法再使用的污水，而大量的工業(yè)、礦業(yè)用水中的相當(dāng)部分最終成了含有持久性有機(jī)污染物的極難處置的污水。空氣中的污染物會(huì)通過(guò)雨雪降入水中，水中的污染物又會(huì)進(jìn)入農(nóng)田草場(chǎng)，進(jìn)而進(jìn)入農(nóng)作物、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品，沿著食物鏈進(jìn)入一種新的循環(huán)。且不談相當(dāng)數(shù)量的污水處理設(shè)施只被用來(lái)應(yīng)付檢查，更糟糕的是，研究證明：現(xiàn)有的污水處理技術(shù)不足以降解或消除那些持久性有機(jī)污染物，至多只不過(guò)是“轉(zhuǎn)移”了它們的位置而已，它們對(duì)人類(lèi)、對(duì)動(dòng)植物、對(duì)生態(tài)的危害將是持續(xù)而難以化解的（綠色和平：《時(shí)尚之毒——全球服裝品牌的中國(guó)水污染調(diào)查》第6頁(yè)）。

當(dāng)然，水問(wèn)題，在國(guó)家層面也日顯重大，它關(guān)系著“糧食安全”，并可能影響到“經(jīng)濟(jì)安全”、“國(guó)家安全”，于是，中共中央決定：“要著力實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，加快確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污３條紅線(xiàn)”（新華網(wǎng)北京７月９日電：中央水利工作會(huì)議在北京舉行），足見(jiàn)問(wèn)題的嚴(yán)重。

水問(wèn)題背后的深層結(jié)構(gòu)性、體制性原因

中國(guó)人均淡水資源總量為世界人均的31.7%（2005年，《2008國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）。且時(shí)空分布極不均勻。問(wèn)題源于人多水少，或地多水少，已為相當(dāng)多人習(xí)慣的說(shuō)法。但在這個(gè)世界上，人口密度大大高于中國(guó)，人均耕地少于中國(guó)、人均水資源少于中國(guó)，發(fā)達(dá)程度、生存質(zhì)量高于中國(guó)的國(guó)家并非個(gè)別。

水問(wèn)題，在中國(guó)，正像其他問(wèn)題一樣，不僅顯現(xiàn)人類(lèi)發(fā)展中的一般質(zhì)態(tài)，更顯現(xiàn)著中國(guó)特質(zhì)。

就一般意義而言,人類(lèi)的生存方式——人類(lèi)所造就的社會(huì)及人類(lèi)行為改變了的人類(lèi)自身存在于其中的環(huán)境，人類(lèi)的需要和利益，以至是奢求，以及世界性的不平等和貧困，破壞了生態(tài)系統(tǒng)。

而就中國(guó)而言，與發(fā)達(dá)國(guó)家和一般發(fā)展中國(guó)家不同：第一，由于工業(yè)化和城市化不同步，2億多農(nóng)戶(hù)不得不按照家庭承包的方式耕作于自己沒(méi)有產(chǎn)權(quán)、面積碎小的農(nóng)田，沒(méi)有能力采用先進(jìn)的灌溉和耕作、養(yǎng)殖技術(shù)，沒(méi)有能力以自治的方式合作修建鄉(xiāng)村水利工程和維護(hù)生態(tài)環(huán)境，也沒(méi)有能力將維護(hù)自己權(quán)益、要求國(guó)家補(bǔ)貼農(nóng)用水利工程和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的訴求通達(dá)、影響于決策層；幾十年來(lái)，被拘束在戶(hù)籍所在地不能自由遷徙的農(nóng)村人因人口增多而不得不過(guò)度耕牧漁獵，一定程度上加重了水土流失、導(dǎo)致水資源和其他資源的大規(guī)模低效損耗，而在近一二十年中，當(dāng)農(nóng)村青壯年不得不進(jìn)城謀生，以往的鄉(xiāng)村水利工程又長(zhǎng)期得不到維修、地下水位日益下降后，由缺水、缺錢(qián)用水和農(nóng)用水的滲漏浪費(fèi)三者疊加而成的問(wèn)題，就更加嚴(yán)重了。

第二，在“發(fā)展”與“現(xiàn)代化”的旗幟遮掩下，面對(duì)轉(zhuǎn)型中新舊體制并存的特定情境下的體制間的“差價(jià)”，政府部門(mén)和地方政府的政績(jī)需求及利益、國(guó)內(nèi)外大公司的利益需求，促成了對(duì)水、國(guó)土及其他資源的搶占和掠奪性開(kāi)發(fā)。而在消費(fèi)主義影響下的人們的物質(zhì)需求（包括過(guò)度需求和奢侈需求）膨脹，又不顧客觀情況，導(dǎo)致了高水耗生活方式的形成。

2011年中央水利工作會(huì)議后，作為主流傳媒央視專(zhuān)門(mén)以“揭開(kāi)‘跑馬圈水’背后的秘密”和“建在地質(zhì)斷裂帶上的水電站”為題評(píng)述了屈從于自身的或某些集團(tuán)的短期與局部利益，損害整個(gè)社會(huì)與公眾包括子孫后代利益的行為（《聚焦水流困局之二：建在地質(zhì)斷裂帶上的水電站》、《聚焦水流困局之三：揭開(kāi)“跑馬圈水”背后的秘密》，央視二頻道《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》，2011年8月2日、3日）。爭(zhēng)議幾年的小南海工程于2011年再次“移動(dòng)”自然保護(hù)區(qū)，致長(zhǎng)江上游珍稀特有魚(yú)類(lèi)喪失最后生存空間，也屬此類(lèi)（小南海及另一水電項(xiàng)目為短期內(nèi)的項(xiàng)目投資及其帶來(lái)的財(cái)稅收益，先后“移動(dòng)”始建于1996年，后于2000年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)升級(jí)的“珍稀魚(yú)類(lèi)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”，漁業(yè)、環(huán)境管理部門(mén)及參與國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審的專(zhuān)家竟然配合同意將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)先行于2005年4月砍頭，后又于2010年11月斬尾，全然不顧國(guó)家和人類(lèi)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益）。

這一切，都發(fā)生在缺乏公共事務(wù)決策中的公眾參與和利益制衡，缺乏對(duì)資源利用可能造成不可逆轉(zhuǎn)后果決策的事前論爭(zhēng)辯駁和信息公開(kāi)的情境下——絕大多數(shù)人不明就里；沒(méi)有人愿意或者是有能力為子孫后代做長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。

中國(guó)面臨的水資源短缺，是人類(lèi)整體的世界性的生態(tài)危機(jī)的組成部分，而當(dāng)這種問(wèn)題與中國(guó)特有的轉(zhuǎn)型中的社會(huì)難題糾纏在一起時(shí)，其嚴(yán)重性所影響的就不僅是可持續(xù)發(fā)展，更可能是公共安全以至是人類(lèi)的生存前景。

正是在這種情境下，中國(guó)的水問(wèn)題表現(xiàn)出：

對(duì)水的管理，基本上靠單一的黨-行政系統(tǒng)管理，人大系統(tǒng)和法院系統(tǒng)很少起到作用，專(zhuān)家和傳媒的聲音弱小，公眾參與基本不產(chǎn)生作用；

在需要集權(quán)的行政系統(tǒng)內(nèi)，水的管理基本上是分散的，特別是在同一行政區(qū)劃內(nèi)，農(nóng)用水、城市用水和污水處理的分別管理，在不同行政區(qū)劃間，對(duì)同一水域（河川、湖泊）的不同河段、水面的分別管理；

在行政系統(tǒng)內(nèi)，政府的總體衡平能力弱，致使在有關(guān)水問(wèn)題的決策上，主管經(jīng)濟(jì)與發(fā)展的部門(mén)和水利部門(mén)、國(guó)土、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)（同時(shí)主管動(dòng)植物物種保護(hù)）、文物保護(hù)等部門(mén)之間，缺少均衡-協(xié)調(diào)的制度性保障；

政府不但缺少制度化的從社會(huì)整體利益（包括長(zhǎng)遠(yuǎn)利益）和意愿著眼進(jìn)行決策的能力，甚至缺少?gòu)恼w的政府利益和意愿出發(fā)進(jìn)行決策的能力；

政府水利部門(mén)對(duì)水的管理基本上沒(méi)有超出“工程水利”的范疇，生態(tài)平衡的概念在實(shí)際工作中不起作用，“人應(yīng)該并且能夠戰(zhàn)勝自然”的觀念的影響仍然存在；在開(kāi)放社會(huì)中決策需要在利益多元背景下不同人群參與的概念沒(méi)有形成，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“主管部門(mén)天然代表人民整體利益”的觀念依然存在；社會(huì)公正與公眾利益的概念日益淡忘，“項(xiàng)目公司”追求高額回報(bào)，地方政府只考慮由工程帶動(dòng)的需求和GDP增長(zhǎng)；“可持續(xù)發(fā)展”只停留在口頭，以發(fā)達(dá)國(guó)家為目標(biāo)的“趕超”型計(jì)劃、以“敵國(guó)對(duì)峙”為前提的國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)計(jì)劃，以及在“消費(fèi)主義”影響下的高需求計(jì)劃，造成了中國(guó)對(duì)水和水能需求的預(yù)期過(guò)高或超高估算；將科學(xué)與技術(shù)混為一談，極少關(guān)注人文，對(duì)“系統(tǒng)”這一概念缺乏了解，對(duì)“復(fù)雜”現(xiàn)象缺乏研究，在價(jià)值層面上，缺乏與自然和他者共處的平和心態(tài)。這些，致使“人類(lèi)中心論”、“政府中心論”、“資本中心論”、“需求中心論”、“技術(shù)中心論”橫行，“以人為本”、“和諧”和“可持續(xù)發(fā)展”遠(yuǎn)非實(shí)際決策中的考慮。

法治、善治，及“流域管理”——應(yīng)對(duì)水危機(jī)的另一種思路

現(xiàn)在，用以應(yīng)對(duì)包括水危機(jī)在內(nèi)的生態(tài)惡化等問(wèn)題的方法不外乎“政府主導(dǎo)”，“統(tǒng)籌兼顧”，“興利除害結(jié)合、防災(zāi)減災(zāi)并重、治標(biāo)治本兼顧，統(tǒng)籌安排水資源合理開(kāi)發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)、科學(xué)管理”等。

另一種可供選擇的思路是：在“以人為本”、“民生第一”、“人與自然和諧共處”的理念下，采用新的治理模式：實(shí)行流域一體化、城鄉(xiāng)一體化、水、國(guó)土、資源一體化、保全（涵養(yǎng)、修復(fù)、優(yōu)化）與開(kāi)發(fā)（利用，以及循環(huán)利用）一體化的管理，信息公開(kāi)，政府多部門(mén)協(xié)同行動(dòng)，公眾廣泛參與。

既然包括水、土地及其他資源等在內(nèi)的國(guó)民生存所必須的條件是大體給定的，作為可再生資源的水在絕大多數(shù)情況下應(yīng)表現(xiàn)為公產(chǎn)和公用物，那么，在整體層面需要考慮的就是顧及不同利益人群、顧及子孫后代的可持續(xù)的公正利用；市場(chǎng)出效率，政府保公平，通過(guò)立法劃定政府行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任事項(xiàng)和遵循市場(chǎng)規(guī)制行事事項(xiàng)間的邊界，改變政府推卸責(zé)任，動(dòng)不動(dòng)就靠?jī)r(jià)格去“調(diào)整”的做法，改變企業(yè)與政府聯(lián)動(dòng)，動(dòng)不動(dòng)就靠行政行為去搞開(kāi)發(fā)的做法。

明確只有各級(jí)人大才有對(duì)改變水流、國(guó)土現(xiàn)狀致不可逆轉(zhuǎn)工程項(xiàng)目的審議、決策權(quán)，明確各級(jí)法院對(duì)涉資源、環(huán)境、生態(tài)爭(zhēng)議案件的審判職責(zé)（不得不受理案件）。

由流域中的政府行政機(jī)關(guān)組建流域管理委員會(huì)（會(huì)議），作為協(xié)調(diào)利益、共同決策的機(jī)構(gòu)。改變?cè)谡到y(tǒng)內(nèi)不同職能機(jī)關(guān)、不同地方政府各自為政，只為部門(mén)、地方利益的舊制，改變?cè)O(shè)立“集權(quán)”、“威權(quán)”機(jī)構(gòu)，或在政府中設(shè)立多部（廳、局）、委、辦等組成一個(gè)“委員會(huì)”，坐在一個(gè)部（廳、局）、委中而實(shí)際運(yùn)作能力有限的舊制，建立政府多部門(mén)協(xié)同行動(dòng)的規(guī)制，提升政府多部門(mén)協(xié)同行動(dòng)的能力。

建立基層人大、村民、居民自治組織，及非政府組織，以及企業(yè)參與流域管理的規(guī)制。明確與流域管理相關(guān)的政府、企業(yè)在公開(kāi)信息方面的責(zé)任。

在保障河湖濕地水生態(tài)健康和保持江河水流正常機(jī)能前提下，遵循可持續(xù)、公正與效益原則，合理配置生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水；給水留足地面空間，推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)、河道整治和生態(tài)修復(fù)；運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，提高用水效率，增強(qiáng)水的循環(huán)利用。

禁止奢侈性用水，禁止采集使用屬于不可再生資源的深層地下水，從源頭減少水污染，保護(hù)作為長(zhǎng)江、黃河，及怒江、金沙江和瀾滄江等水源地的冰川、雪山。研究改進(jìn)海水淡化及其他海水利用技術(shù)。

國(guó)務(wù)院協(xié)調(diào)流域管理，處理流域間有爭(zhēng)議事項(xiàng)，凡以水、國(guó)土及其他資源行政立法和行政決策為指向的訴訟，包括最高法院在內(nèi)各級(jí)法院應(yīng)受理；設(shè)立有關(guān)水、國(guó)土及其他資源的公益訴訟制度。

制定《流域法》，修訂相關(guān)法規(guī)，以做實(shí)前述各項(xiàng)。

其實(shí)，解決一切生態(tài)問(wèn)題的辦法，在作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的十七大報(bào)告等一系列文件中早已提出，這就是改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式，修復(fù)生態(tài)。一種既有的結(jié)構(gòu)與利益格局使這種早已明確的解決問(wèn)題的辦法難以施行。

2011年，7月，中央水利工作會(huì)議更提出：原則一是“堅(jiān)持民生優(yōu)先”，一是“堅(jiān)持人水和諧”，并提出：“著力推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先和自然恢復(fù)為主，維護(hù)河湖健康生態(tài)，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境”。

這些，只要真正做實(shí)，中國(guó)的水問(wèn)題是有望解決的。

李楯，法學(xué)家和社會(huì)學(xué)家。清華大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心教授。主要做制度研究，也做些性別研究和文化研究。媒體評(píng)論：是專(zhuān)家，也是行動(dòng)者。

本文為舊文重刊：

《中國(guó)水問(wèn)題》（《環(huán)境綠皮書(shū)·2012年卷》總報(bào)告第三部分，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社）

（文章代表作者本人觀點(diǎn)。綠會(huì)融媒為生態(tài)文明的探索者、思考者提供傳播平臺(tái)。歡迎爭(zhēng)鳴，對(duì)話(huà)作者。請(qǐng)留言。）

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綠會(huì)融媒授權(quán)發(fā)布日期：2021年11月10日