日前，湖北省多個(gè)地市州住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局陸續(xù)更名為“住房和城市更新局”的消息受到廣泛關(guān)注。以“城市”取代“城鄉(xiāng)”，以“更新”取代“建設(shè)”，此次集體更名，或許可窺見城市更新發(fā)展的大趨勢。

“城市更新”在2019年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上首次被提出，2021年首寫入政府工作報(bào)告和“十四五”規(guī)劃文件，由此上升至國家戰(zhàn)略層面。黨的二十大報(bào)告明確提出，實(shí)施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。7月17日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布數(shù)據(jù)稱，去年至今全國已實(shí)施城市更新項(xiàng)目超過6.6萬個(gè)，完成投資2.6萬億元。

截至2023年底，我國有21個(gè)市（區(qū)）完成了為期兩年的第一批更新試點(diǎn)工作。其間，各地相繼出臺城市更新政策，逐漸形成了各具特色、滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求的城市更新路徑。但隨著“更新時(shí)代”的全面到來，加強(qiáng)城市更新工作的系統(tǒng)性、科學(xué)性，破解更新難題，也愈顯重要。專家表示，更名后的新機(jī)構(gòu)將以解決相關(guān)問題，推動更新工作的順暢進(jìn)行為主要任務(wù)。

城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的抓手和路徑

△ 7月15日，游客在重慶市江北區(qū)北倉文創(chuàng)街區(qū)游覽。“目前，我國稍具規(guī)模的城市都已不同程度地進(jìn)入到了更新時(shí)代，城市發(fā)展模式正從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)入存量提升的新階段?！辈稍L中，武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院院長李志剛向《中國報(bào)道》記者表示，在城市建設(shè)和城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，湖北省有很多改革舉措一直走在前面，此次住建局集體更名從側(cè)面反映出我國城市轉(zhuǎn)型進(jìn)入到了全面化、普遍化階段。

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。住建部數(shù)據(jù)顯示：截至2022年底，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%，有9.2億人生活在城鎮(zhèn)，城市建成區(qū)面積為6.3萬平方公里。

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，城市發(fā)展也積累了一些矛盾和問題。過去注重追求速度和規(guī)模，城市的整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長性不足，一些大城市的“城市病”問題突出，不少城市老舊房屋和市政管線存在安全隱患，適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展要求的城市更新體制機(jī)制和政策體系還沒有完全建立。

在李志剛看來，我國進(jìn)入城市更新時(shí)代既是規(guī)律使然，同時(shí)也具有合理性。他表示，觀察其他國家，從大規(guī)模擴(kuò)張建設(shè)到進(jìn)入城市化發(fā)展階段的中后期，用時(shí)約為30至40年，我國已經(jīng)走過了這一階段，城市作為一個(gè)復(fù)雜的生命有機(jī)體理應(yīng)迎來生長變化和新陳代謝的新時(shí)期。

“過去一段時(shí)期我國城鎮(zhèn)化率增長非?？?，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口，城市建成區(qū)的面積漲了數(shù)倍。在此過程中，城市建設(shè)取得的成就和其產(chǎn)生的問題相伴相生，比如忽略了人的需求和對生態(tài)環(huán)境的劇烈影響，也帶來了一些歷史欠賬?！崩钪緞傉f，從這個(gè)角度來說，城市更新既是空間重構(gòu)，也是城市治理現(xiàn)代化乃至國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)很重要步驟。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師楊保軍在接受媒體采訪時(shí)表示，在新發(fā)展階段推動實(shí)施城市更新行動，已得到國內(nèi)各方面的廣泛響應(yīng)，成為各地方、各部門、各行業(yè)、各領(lǐng)域的共同行動。各地普遍把實(shí)施城市更新行動作為推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手。對地方來說，城市更新不只是城建工作，更是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的戰(zhàn)略舉措，很多地方將城市更新與拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升社會治理水平有機(jī)結(jié)合，通盤考慮城市更新的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，協(xié)同聯(lián)動推動。

為有序推進(jìn)實(shí)施城市更新行動，從2024年起，我國在地級及以上城市全面開展城市體檢。目前297個(gè)地級及以上城市已經(jīng)全部啟動今年的城市體檢工作。

今年的政府工作報(bào)告提出，圍繞民生工程、里子工程、安全工程穩(wěn)步實(shí)施城市更新行動和更新工作。對此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長倪虹在今年全國兩會期間回答記者提問時(shí)闡釋道，民生工程如在老舊小區(qū)加裝電梯，解決停車難等問題，加強(qiáng)無障礙、適老化設(shè)施建設(shè)；里子工程主要是指加快完善城市地下管網(wǎng)建設(shè)；安全工程方面，主抓城市生命線安全工程建設(shè)，通過數(shù)字化手段對供水、排水、燃?xì)?、供熱、橋梁、管廊等各類設(shè)施進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，同時(shí)提升城市排水防澇能力。

依托高位統(tǒng)籌

△ 江蘇淮安市一處溫馨驛站。

總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，打造宜居、韌性、智慧城市?！俺鞘懈乱彩侵苯映@一導(dǎo)向?！崩钪緞偙硎?，至于什么樣的更新模式最合適，因地制宜的原則非常重要。

李志剛告訴記者，不同的城市有不同的發(fā)展階段和發(fā)展特點(diǎn)，有的已經(jīng)進(jìn)入服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的成熟期，有的還處在人口集聚的成長期。但總的來說，除了因地制宜，公認(rèn)的一個(gè)更新原則為更多強(qiáng)調(diào)城市空間的復(fù)合功能，讓空間更有活力，如實(shí)現(xiàn)居住、辦公、商業(yè)等功能的有機(jī)結(jié)合，而不是過于剛性的切割。

“此外，以生態(tài)導(dǎo)向構(gòu)建綠色空間，注重低碳零碳建筑和設(shè)施的使用。對于歷史文化建筑和街區(qū)，則應(yīng)在更新中保護(hù)并對其進(jìn)行活化利用。好的更新應(yīng)該是參與式的更新?！崩钪緞傉f。

記者在采訪中了解到，上述理想化的更新效果，在實(shí)際操作過程中往往因遭遇阻礙而大打折扣。這不僅是由于城市更新的范疇很廣，涵蓋了危舊房改造、城中村改造、老舊廢棄廠房更新改造、商業(yè)配套更新、城市地下管網(wǎng)改造、城市排水防澇能力提升工程等一系列項(xiàng)目，而且需要規(guī)劃建設(shè)、環(huán)保、交通設(shè)施等相關(guān)部門的協(xié)同，需要項(xiàng)目建設(shè)方掌握規(guī)劃、建筑、經(jīng)濟(jì)、法律等專業(yè)知識，還涉及政府、企業(yè)、居民等不同主體的復(fù)雜參與。

平日里，李志剛所在的團(tuán)隊(duì)接觸較多的是共同締造式的微更新案例，這種微更新大多結(jié)合老舊小區(qū)改造工作進(jìn)行，近幾年在湖北省等地試點(diǎn)展開，主要是以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，強(qiáng)調(diào)“黨建引領(lǐng)，縱向到底，橫向到邊”，致力于改善群眾身邊、房前屋后人居環(huán)境的實(shí)事小事。

李志剛告訴《中國報(bào)道》記者，湖北的共同締造成效顯著，其本質(zhì)是基層治理創(chuàng)新。但據(jù)他觀察，更大范圍內(nèi)的更新項(xiàng)目，目前正在一些關(guān)鍵程序上暴露出相似的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。例如，民生改造項(xiàng)目中，很多地塊有著各種歷史遺留問題，特別是老小區(qū)的產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)認(rèn)定分配困難。再如，更新本身帶有治理的性質(zhì)，諸如是否拆除違建、加裝電梯，以及如何拆遷安置原住民等問題，均需投入大量時(shí)間和精力進(jìn)行協(xié)商，甚至有的還面臨法律規(guī)程上的挑戰(zhàn)。

“在資金方面，若單靠政府的財(cái)政投入，很多更新項(xiàng)目也難以為繼?！崩钪緞傉f。

業(yè)界認(rèn)為，與大規(guī)模擴(kuò)張建設(shè)時(shí)期不同，城市更新需要適配科學(xué)的建設(shè)模式、投資模式和管理模式。上述諸多問題只有依托高位統(tǒng)籌才能夠解決。

楊保軍此前向媒體透露，住建部正在牽頭推動實(shí)施城市更新行動，制定國家層面的城市更新政策文件。他表示，在加強(qiáng)國家層面頂層設(shè)計(jì)研究的同時(shí)，也鼓勵地方探索，指導(dǎo)有立法權(quán)的地方出臺地方性法規(guī)，先行建立城市更新制度機(jī)制。

數(shù)據(jù)顯示，目前全國已有400多個(gè)城市成立了城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，84個(gè)城市出臺了管理辦法，300多個(gè)城市編制了城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，城市更新的工作組織機(jī)制和制度政策框架日益完善。

在李志剛看來，各地設(shè)定住房和城市更新局后，將在此方面有更多精力履行專門職責(zé)，包括擬訂城市更新戰(zhàn)略、政策和標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施，組織協(xié)調(diào)全市城市體檢、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、宜居城市建設(shè)等工作。他認(rèn)為，新機(jī)構(gòu)的設(shè)定是對城市空間治理能力的重構(gòu)。

引導(dǎo)市場主體多元參與

△ 中學(xué)生在北京西城區(qū)天寧寺橋下空間籃球場運(yùn)動。頂層設(shè)計(jì)需就位之外，缺乏資金是城市更新的另一掣肘之處。

長期以來，在城市更新項(xiàng)目中占大頭的民生工程上，財(cái)政總體發(fā)揮著支撐和兜底作用，項(xiàng)目推進(jìn)效率高。記者查詢發(fā)現(xiàn)，從今年起，中央財(cái)政開始支持部分城市實(shí)施城市更新行動，首批共涉及石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安等15個(gè)城市。

中央財(cái)政按區(qū)域?qū)κ痉冻鞘薪o予定額補(bǔ)助。其中，東部、中部和西部地區(qū)每個(gè)城市的補(bǔ)助總額分別不超過8億元、10億元、12億元，直轄市每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過12億元。資金根據(jù)工作推進(jìn)情況分年撥付到位。

“城市更新項(xiàng)目的投資量是巨大的，政府部門壓力也比較大，尤其在經(jīng)濟(jì)放緩的大背景下，部分基層政府更是面臨著捉襟見肘的總體形勢?！崩钪緞傁颉吨袊鴪?bào)道》記者表示，如果更新項(xiàng)目多為由政府主導(dǎo)，項(xiàng)目和使用主體之間缺乏鏈接，不利于項(xiàng)目的長期運(yùn)行和維護(hù)。

“相反，若在前期更新過程中就有企業(yè)和居民、開發(fā)商等多元主體共同參與，拓寬資金來源，則有利于培育各方對項(xiàng)目的歸屬感、認(rèn)同感、滿意度，也有利于項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營。”李志剛說，這意味著政策端要更多地?cái)U(kuò)大資源要素開放，為社會資本的進(jìn)入創(chuàng)造更友好的條件。

2018年7月，始建于20世紀(jì)70年代末，位于北京市CBD核心區(qū)周邊的勁松街道勁松北社區(qū)，與社會資本愿景集團(tuán)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同推進(jìn)勁松北社區(qū)的改造更新工作，由此打造出社會資本參與老舊小區(qū)更新的著名實(shí)踐——“勁松模式”。該模式下，愿景集團(tuán)通過收取基礎(chǔ)物業(yè)費(fèi)、配套商業(yè)用房租金、停車費(fèi)及部分街道補(bǔ)貼，利潤達(dá)到6%—8%，項(xiàng)目投資回收期10年左右，企業(yè)從中獲益的同時(shí)也解決了老舊小區(qū)改造項(xiàng)目投資回報(bào)低的問題。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部表示，下一步，各地要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)建設(shè)和開發(fā)方式，建立完善政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式。在李志剛看來，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮勁松模式的示范作用，增強(qiáng)市場主體對城市更新項(xiàng)目的正向判斷。

“同時(shí)也要減少低效、無效投資，防止社會資本一哄而上，特別是當(dāng)社會資本對未來的空間運(yùn)維、資金回收保障等方面不作統(tǒng)籌考慮的情況下?！崩钪緞傟U釋道，好的更新既應(yīng)有一次性的環(huán)境整治上的成效，同時(shí)也應(yīng)為“規(guī)建管”一體化。

李志剛同時(shí)認(rèn)為，金融創(chuàng)新要為社會資本服務(wù)。比如，加快相關(guān)審批流程，建立完善的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)，加快社會資本對相關(guān)城市空間運(yùn)營權(quán)的確認(rèn)，以制度優(yōu)化降低它們服務(wù)城市更新項(xiàng)目的難度。

據(jù)悉，圍繞城市更新投融資機(jī)制，各地創(chuàng)新市場化投融資模式，努力打通實(shí)施城市更新的“源頭活水”，13個(gè)省份設(shè)立了專項(xiàng)資金對城市更新重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目給予獎補(bǔ)，國開行向27省份56市的實(shí)施主體承諾授信6150億元、發(fā)放貸款1455億元，25個(gè)城市設(shè)立了城市更新基金，總資金規(guī)模達(dá)4400億元。